我國科技預算與政策導讀

我國科技預算與政策導讀
　
■王輝煌　東吳政治系教授
　

　

自從二次大戰之後，科技的進步愈來愈快速，科技的生命週期愈來愈短。不論是國與國、組織與組織間的競爭，愈來愈以科技上的競爭（technology-based competition）作為勝負成敗的關鍵(Link and Tassey, 1987, pp.2-7)。

　根據科技學者R.Nelson的說法，科技上的競爭愈來愈白熱化的結果是產品的複雜性與系統性增高、財務成本愈來愈大、生命週期愈來愈短。結果是沒有任何國家敢說他們是居於絕對的領導地位，伴隨而來的是人人都感受到愈來愈高的不安全感、風險。因此，科技競爭所包含的不安全感，必須透過科技政策加以確實的管理，一個國家的經濟制度與組織方能長期有效的運作。不過在繼續討論之前，必須先就1999年度科技預算與過去各項與科技有關重要指標，我國科技發展基本特色作一概要介紹。

壹、我國科技發展預算的基本特性

　民國87﹑88﹑89年度，我國科技研發經費（含國防）約分別占政府總經費比率的3.5% (4.2%)，3.8%（4.4%），3.9%（4.3%）。若含國防來算，政府投入科技研發的比重自解嚴後(民國76年的6.0%到民國83年的4.0%)承逐年降低的趨勢，不過後來受到台海危機影響後，又有稍增的趨勢。但若剔除國防，則該比率由民國76年的2.8%上升到民國86年的3.5%，再升到民國87﹑88﹑89年度的3.7%﹑3.8%﹑3.9%。有趣的是解嚴後，就帳面上來看，國防科技研發方面的投入佔政府研發總經費的比例，由民國76年的52.8%快速落至86年度的15.7%，在87﹑88﹑89年度更縮減至14%﹑12.2%﹑10.4%。另外，教育部在科技研發方面所分配到的經費則由2.7%降到1.5%，到了89年度則已經不列科技經費了。原能會則由6.1%，上下波動，到88﹑89年為縮減為4.7%、4.2%。

　相反的，經濟部所分配到之研發經費比率在民國76年到86年期間由17%升至33.8%，不過在87、88、89年度的預算中，其比重卻由36%跌至30.6%，呈明顯下降的趨勢。在民國76到89年度的預算中，國科會所佔比率一路穩定上揚，由76年的15.5%增至89年的32.5%。可見國科會整合性的角色愈來愈重要。其他佔政府科技研發經費比重較低但也呈增加趨勢的有中研院（由4.1%升至7.73%-83,84,85年度平均），但在87、88、89年度又微幅下降至8%、7.8%、7.3%。農委會由民國76年的0.6%升至89年的3.1%。至於交通部、衛生署、環保署、內政部、勞委會等單位所掌握的科技研發經費在民國76年到86年期間皆未高於政府科技研發經費的1%，但其中衛生署在87、88、89年度則已突破到2%、2.5%、3.8%的比率。就政府整體科技研發資源的分配來看，經濟部、國科會、中研院的科技研發角色愈來愈重要，有愈來愈整合集中的趨勢（36.6%到69.5%）。

　另外，就部門來說，1996年政府在科技研發方面的總預算額，最多分配於公私立財團法人（公私立分別為26.3%，32.8%），其次為公立大專院校（23.4%），在其次為公營企業（10.8％），私立大專院校與民營企業則只分到1.4%與5.3%。

貳、我國科技政策的特色

　如果以上述的統計資料與他國比較，我國的科技政策有以下的特性：首先，就整個國家來說，研發投入的相對水準相當低。第二，我國政府不論是在提供研發所需的資金上與直接執行上所扮演的角色最為重要。最後，政府對科技發展採取逐步漸進的做法(incremental approach)，政府所動用的研發資源較大比例是用在科技商業化方面，用在基礎與一般性較長期科技發展上相對偏低。

1.整體國家的研發努力雖有提升但相對水準仍屬偏低
　若以全國R&D總支出佔國民所得的比例來衡量，台灣的水準比較日、美、德、法、英，甚至韓國，都遠遠落後。以1978-1983期間為例，我國平均全國科技研發支出僅佔國內生產毛額（GDP）的0.84％，相對於科技先進國如法（1.95%）、日本（2.3%）、西德（2.45%）、美（2.42%）、英（2.3%），台灣落後不少，當時的韓國甚至落後於我國，僅達0.72%。在1991到1995之間，台灣的研發努力雖有顯著提升，但以此期間的平均數來看，台灣科技研發經費佔國民所得比例僅有1.79％，仍低於日（2..66%）、美（2.6%）、德（2.38%）、法（2.4%）、英（2.11%）。值得注意的是原先落後我國的韓國在九零年代初期已趕上，達到2.43%的水準。
2.國家在科技研發上扮演主導的角色
　與前述其他國家比較起來，不論是籌措科技研發經費或是實際從事科技研發工作，我國全國對科技研發方面的努力仍以政府扮演主要、主導的角色。在1979-1985之間，民間企業花在科技研發方面的經費總額僅佔全國研發總支出約26.5％至41.9％（平均35.8％）。公共部門所佔的比例則介於52.7％至64.8％之間。此期間若將多數屬黨國所控制的財團法人研究機構也算入政府部門之中，則公部門所開銷科技研發費用佔全國科技總支出的57.9%至70%。民間企業僅占34.5%至41.9%。可見直到八零年代初期，國家在科技研發上扮演的主導角色，相對的當然是在科技研發上相當弱勢的民間企業。到了1994至1996期間，政府部門（包括財團法人民間研究機構）佔全國科技研發總經費的比例，則下降至分別為48.2%（50.1%）、44.7%（45.8%）、42.5%（43.9%）的比例。國內民營企業所出資的研發則分別占50.3%，54.1%，55.9%。可見民間企業在科技研發上所投入的努力，近年來有不少提升。另外，值得注意的是，自從1980年代以來，國營企業貢獻在科技研發上的經費占全國研發總經費比率呈逐步下滑的趨勢，由1981的16.1%跌至1996的5.1%。
　就科技研發的執行面來看，1987至1996間，民間企業僅支出總研發支出的38.3%（1988）到53.4%（1996）之間（日本為71.6％，美國為73.1％）。其餘部份則由黨國所掌控的公營企業（1987的11.5%跌落到1996的4.6%）﹑公立研究機構（1989的8.2%到1988的17.2%）﹑私立及財團法人(1994的15.6%到1991的21.9%)，公立大專院校（1990的10.6%到1988的13%）與私立大專院校（1987的1.6%到1988的3.6%）所扮演。顯然，公營企業不論在科技研發經費籌措或執行上，角色都減弱許多。不論原因為何，國營企業在科技研發上的落後，對其生產力與競爭力自然會有不利的影響。另外，在科技研發上，公立大專院校顯然較私立院校重要許多。這也說明，在我國特有的高等教育體制下，科技研發資源的分配與講究開放﹑競爭的專業原則不太相同。

3.逐步漸進的做法(incremental approach)
　以1990年為例，政府提供了約45.6%的研發經費。政府研發經費大部分流向下列的方向：國營事業（14％），國家所控制的各種財團法人科技研發單位（56％），公立或國家有高度控制權的大專院校（28％），總計約百分之九十八的用途是由國家控制的機構所主導。
　由執行面來說，在台灣，政府所控制主導的研發工作，多半集中於科技變遷過程的首尾兩端，亦即大學多專注於所謂的基礎研究，而財團法人科技研發單位則多致意於具有高度特定商業化價值的科技。我國的科技研發統計分類，雖然也有區分基礎研究、應用研究、與技術發展，但實際上以追隨先進國家已發展出來的理論、模型、產品，在稍加修正者居多。因此，基礎研究來說，大多數學者的研究導向多偏向於西方學術期刊所感興趣的方向。他們的努力經常被批評缺乏與本土產業及社會需要的關連。

　就後者來說，由於大部分是國外已經開發完成、有關製程或產品方面的科技。這些科技多半是透過投資合作、許可、逆向研發等方式，由國家所控制的公營事業或財團法人研發單位來引介移轉。更進一步說，在台灣，較重要的商業化科技可以說大部分是來自政府所控制的財團法人研發單位。自從1970年代早期開始，在外交孤立（1971退出聯合國）、經濟衰退（1973石油危機）之下，台灣採取了一連串的科技與產業政策，企圖改變其經濟結構，以便朝向較資本密集、較技術密集的產業來發展。由此時期開始，政府開始陸續設立了許多由其主導控制的財團法人式的研究機構，以利於提倡高科技產業的發展。比如說，有名的工研院，就是此時期設立的。其主要的任務就是針對某些有潛力的外國產品或製程，透過科技移轉或逆向研發，將科技引進國內。在1980年代期間，20家廠商加入了在工研院主導的IBM電腦仿製專案，以及後來47家廠商加入工研院電通所的筆記型電腦開發專案等都是財團法人研究單位集中從事具有高商業化價值科技的最好說明。另外，在1979年，透過像諸如李國鼎、孫運璿等超級科技官僚的提倡，在工研院的配合下，政府向美國的RCA購買的整套的積體電路製造廠。這一整廠購買合約也包括所需技術人員的訓練、以及在台灣協助整廠的遷移、設立、操作。後來，不但黨國的資金開始進入此一工廠，其他傳統的大企業集團也多有被邀請參與合作投資的。不過，有趣的是，傳統大企業集團的參與很少1。許多高層的管理者或技術人員，多是由工研院電通所移轉而來。

　不過，即使在黨國的支持之下，此計畫的決策者仍不敢採取朝向大規模量產的發展策略（後者正是日本與韓國的做法），他們認為這樣作太過大膽、冒進。相對的，為了降低失敗的風險，他們專注於發展承接顧客訂單、代客加工（original equipment manufacturing, OEM）。因為，憑顧客訂單再生產，所需的設備規模較小，較有彈性來應付市場的變動。

　誠如以上幾項通例所說明的，政府所控制的財團法人研發單位，在研發上的主要焦點，多是放在短期可以很快回收的科技，幾乎很少觸及比較長期、應用範圍比較廣泛的一般性科技。在這樣的科技政策下，科技發展往往取決於與國外先進國家的跨國公司發展廣泛的交往關係，或是尋求海外華裔專業人士的協助（多數有在外國高科技公司工作的經驗），黨國技術官僚的倡導等。比較次要的是本土私有資本的配合。其發展的型式、過程大致如下：最初階段，由政府來負擔承建原型（prototype，如個人電腦、筆記型電腦、超大型積體電路、中文輸入系統等）的所有風險。若屬較複雜、風險較高的製程，也由政府負責籌建第一座示範工廠。國家要負擔此一階段的所有成本與風險。以前述的積體電路廠為例，政府除必須負擔我方在台工程人員受訓、學習如何籌建一座現代化積體電路工廠的成本外，尚須負擔將許多海外具有工作經驗的專業人才遷移回國內的成本。另外，由於政府願意出較高的價錢，外國公司也願意以建廠後的採購合約，與新建的科技公司分擔部份的風險。

　最後，如果該被移轉的科技能被成功的吸收，被證明為值得更進一步商業化（科技的掌握沒問題、生產成本夠低、品質夠好），則黨國的資金（早期多屬貸款型式，一部份是資本型式）就會被導入成立新的高科技創業公司。原先科技移轉計畫的核心成員往往有很高的機會，跳槽到新成立的高科技公司擔任要職。萬一，新成立的高科技公司若是遭遇重大困難，國家的貸款可以轉換成參與公司股權。高級人員也可以回到工研院等財團法人研究單位，提供起碼的工作保障。

　綜之，台灣的商業化科技研發，黨國的推動、呵護、培育，具有關鍵性的影響。這也是台灣在八零年代，能成功切入電腦、積體電路等產業的主要原因。

參、我國科技政策的影響

　台灣的科技政策對於民間企業研發制度有深遠的影響。在我國，直到目前為止，黨國仍然掌控所謂的指揮高地（commanding heights），包括許多的大學、財團法人研發單位、許多新式高科技公司(如聯華與台積電等)的融資等。透過有名的超級官僚引介，國家也由海外召回大批的科技專業人士回台創業。黨國會提供他們安全的環境、充沛的資源、以及從事創業冒險時所必需的風險分擔機制。也因此，黨國為開創高科技產業也背負了相當高的風險。

　有趣的是，台灣的傳統型企業（集團）1，很少高度涉入這種新型的高科技產業。事實上，一直要到八零年代後期，傳統型的企業，才開始有決定要參與的動作。因此之故，掌握高科技、由海外回歸的專業人才並沒能有直接的機會與傳統企業的組織管理發生密切的互動，更不可能對其組織管理模式發生任何重大的影響。另一方面，由於缺乏較整體性、較一般性組織互補功能的支持與保護（特別是在行銷、資金融通等方面），海外回來的專家與科技官僚只好採取穩扎穩打、較為漸進、較為依賴的方式來發展科技。這是為什麼台灣的IC等高科技產業，到目前為止對代工的依賴還是很高的緣故。

　在台灣，民間的菁英企業若不是高度依賴外國公司就是依賴國家所控制的研發單位作為科技移轉的主要來源(包括透過OEM)。前面說過，我國全國研發佔R&D的比例較美、日低許多。國家在研發資金的提供上以及直接執行上，更扮演了最重要的角色。然而，黨國所掌控的研發努力多半集中在學術界的基礎研發或財團法人研發單位的商業化科技研發上。前者多半是還很上游很難看到應用性的學院研究，後者則多半是透過逆向工程、科技移轉、共同投資等做法幾乎馬上就可以拿到市場上應用的科技。所以，整體而言，台灣的科技發展還是相當依賴外國的供應。這樣的科技政策，固然造就了我國在八零年代後期以來所謂高科技產業的發展，但另一方面，國家以公共資源直接介入私利性科技發展的結果，則是造成許多科技發展的成果，往往由研發人員所據為私有、不願依照公共財的概念來開誠布公。通常的結果是內部的研發人員、團隊在某技術移轉成熟後，尋找資金提供者，然後採取策略聯盟的方式，出去成立新的創業公司。在這種情形下，傳統的菁英企業也必須採取低姿態，向財團法人研究單位求才、求技術，或者像東元與聯電一般，藉股權交換建立策略聯盟。

　然而，不論如何，在上述的科技政策之下，台灣的菁英企業若要尋求新科技，多半是透過向外國來源（經由特許、外包、共同投資）或是黨國所控制的財團法人研究單位來取得技術供應。因此，他們較不需注重組織內部整體科技能力的長期培養。也因此，較不需要重用內部的專業人才。這也是為何我國傳統菁英企業科技能力較為薄弱的原因之一。科技能力薄弱自然不敢主動將過多的資源挹注在規模較大、較具系統性、長遠性的科技研發之上。

　有趣的是，在七、八零年代之際，國際科技變遷的形勢非常快速，然而台灣的菁英企業，並沒有因為這種巨大的變動而趁機改變其結構。他們多半仍然我行我素。根據單驥的分析，他們甚至連逆向工程都比中小型企業還懶得作，多半還是依靠外商或財團法人研究單位取得技術。這意味著什麼呢？台灣的菁英企業不太願意花太多精力去長期、系統的累積、培養組織內部專業的科技能力、人才。

註釋
1.特別是在九零年代之前，多屬捧場性質居多，很少成為合作投資的主力。
2.至少直到1990年初期為止。

入門參考資料
三民主義統一中國大同盟，1994。台灣科技發展經驗研討會實錄。
行政院國家科學委員會，1997。中華民國科技白皮書：科技化國家宏圖

深入參考資料
Hamlett, P. W. 1991. Understanding Technological Politics-A Decision-making Approach. Prentice Hall.
Link, Albert. N. 1987. Technological Change and Productivity growth. New York : Harwood Academic Publishers.

Link, Albert. N. and Gregory Tassey. 1987. Strategies for Technology-based Competition : Meeting the New Global Challenge. Lexington, Mass. : Lexington Books.

Wang, H. H. 1998. Technology, Economic Security, State, and the Political Economy of Economic Networks. Lanham :University Press of America.◎