政府預算決策過程:理與力的結合
政府預算決策過程:
理與力的結合
 
■余致力 世新大學行政管理學系副教授
 

 

政府預算決策過程(budgetary decision making process)包括「預算籌編」(budget preparation)與「預算審議」(budget approval)兩大階段,前者主要是在行政部門內由行政首長、各主管機關首長與主計人員互動後提出「預算案」,後者則在行政、立法兩部門的協商以及諸多利害關係人(如政黨、利益團體、社會精英、學者專家、標的人口、一般民眾等)的參與影響下完成「法定預算」。預算決策過程決定了一個國家的資源配置,在提供公共財貨與服務上,也就是政府各項作為(即公共政策)的抉擇上,扮演了關鍵性的角色。由於政府的作為必須透過預算來體現,因此政府預算可說是代表了公共政策的實質意涵,換言之,政府預算的決策對政府整體施政的良窳可說是具有深遠的影響。

 對於政府預算這麼重要的一個決策過程,究竟是如何進行?應如何進行?一直是相關學者專家思辯研究的重要課題。在政府預算學的領域裡,有幾個重要的理論,幫助我們規範與瞭解政府預算決策過程,茲簡介如下:

壹、理性預算決策理論(rational budgeting theory)
 政府在預算決策過程中所遭遇到最關鍵的一個問題,就是如何找到一個資源配置的標準,亦即著名的政治學者V.O. Key在1940年的大哉問:「依據什麼標準,X元被配置到A計畫而不是B計畫?」(On what basis shall it be decided to allocate X dollars to activity A instead of activity B?)。針對此一問題,部份學者專家提出了預算學界十分重要的一個規範性理論(normative theory):理性預算決策理論(rational budgeting theory),主張政府在預算決策過程中,應該透過按部就班的思維計算(deliberative and sequential calculation),考慮各施政方案之效能與效率,以作出理性的抉擇,對有限資源做最有效的配置。
 此一規範性理論,主導了世界各國,特別是美國過去數十年來的預算改革,促使各級政府相繼採行了各種理性預算制度,如五○年代之「績效預算制」(performance budgeting system),六○年代之「規劃定案預算制」(PPBS; planning-programming-budgeting system),及七○年代之「零基預算制」(ZBB; zero-base budgeting system)。此外,在八○及九○年代,依理性預算決策理論指導而進行的大規模預算改革,雖已不復多見,但小規模的制度調整(budgetary adaptations),則時有所聞。此一時期,改革者多會依其過去經驗及本身特殊現況,參考各種理性預算制度之利弊得失,針對其預算現制做修正調整,以期增加其預算決策過程中的理性成份。例如,有些政府除依照傳統方式,按支出項目(line-item)編列預算外,另外還增加了以施政計畫為單位的預算編列,以顯示各計畫之成本開支。另外有些政府開始有系統地蒐集資訊,建立各種量化的產出指標(output indicators)與效果指標(outcome indicators),以期衡量各施政計畫的效率與效能。這些努力,都是冀望以施政計畫為單位,具體衡量各計畫之投入與產出,俾從成本與效益間的比較,建立起以績效為基礎的預算制度(performance-based budgeting),使政府預算,除具備傳統的管制(control)功能外,更能增進其管理(management)與規劃(planning)的功能。

 對這些朝向理性預算制度所作的改革或調適,其成效究竟如何,學者專家有相當不同的評價。有論者認為在五○、六○、七○年代三波大幅預算改革是勞民傷財,成效不彰,最明顯的證據是這些制度都在採行一段時間後即遭揚棄。更重要地,這些制度在施行過程中,並未能改變傳統政府預算決策之過程、行為與結果。而諸多實證研究亦顯示八○、九○年代許多政府朝更理性的預算制度所做的調整,並沒有收到預期的成效。另一方面,亦有部分人士持相反之看法,他們以較寬鬆的標準來評估這些制度改革與調整,認為這些制度改革與調整有長遠無形之影響,促使政府預算逐漸傾向理性決策模型。換言之,各級政府逐漸重視有關效能與效率的資訊(或稱績效資訊),並開始有系統地蒐集、生產及使用這些資訊。

 平心而論,績效資訊能否被運用在政府預算決策過程中,並對預算過程、行為與結果有所影響,是會因時、因地、因人、更因這些資訊之質與量而有所差異。影響理性預算之運用與成效的結構性因素很多。總體而言,一個政府的政經環境(如政治運作的穩定與否,經濟資源的充裕程度),對該政府的預算建制、過程與行為,有一定程度的影響。再從個別政府機關的角度來看,預算的結構,計畫的特性,首長的態度,乃至於預算幕僚的數量與素質,均對理性預算的運用與成效有所影響。而績效資訊的質與量,更是理性預算改革成效之關鍵,過去的三大預算改革企圖對所有的政府計畫做全面性及每年例行性之分析與評估,因而產生了劣質資訊爆炸的現象,埋下了失敗的種子。而在八○與九○年代許多政府的預算制度調整,雖然從過去的失敗經驗中記取教訓,注意到績效資訊的質與量,然而依據一些實證研究顯示,績效資訊在政府預算決策過程中並未受到應有的重視,所產生的影響十分有限。

 為何會有這樣的現象呢?理性預算的追求究竟有哪些制度面與行為面的限制?預算學界的另外兩個理論(漸增預算決策理論與角色理論)可能可以提供我們一些答案與啟示。

貳、漸增預算決策理論(incremental budgeting theory)與角色理論(role theory)
 漸增預算決策理論的倡始者Aaron Wildavsky與其支持者認為,理性預算決策理論既不可行(infeasible),亦不可取(undesirable)。從個體(micro)的角度而言,決策是一種「連續-有限-比較」(successive-limited-comparison)的過程,這是因為決策者的「腦力有限」(small brain),資源(如時間及精力)亦有限。由於腦力與資源有限,鮮有決策者有能力蒐集全面與絕對的資訊;換言之,針對特定政策問題,決策者不可能列舉出有所的可能的選擇方案,並衡量出每一方案的利弊得失,進而進行理性的抉擇取舍。事實上,決策過程並非按部就班的思維計算,決策者往往會以現行政策(即過去經年累月溝通協調後而建立的共識)為決策之出發點。就預算決策過程而言,決策者通常係運用簡化的策略(strategies),以現行預算為基礎(base),作邊際修正變動,以減輕思維計算的負擔,縮小爭辯衝突的範圍,俾於法定期限內完成預算編列。因此,理性預算制度在真實世界裡的低度效用,是不難理解的。
 從更宏觀的角度來看,政府的決策過程牽涉面廣、參與者眾,因而各人對政策的目的與手段,有不同的認知與判斷。這種現象,在預算決策過程中尤然。政府預算係政治過程的核心,它決定了社會整體資源在公私部門間及公部門各項政策間的配置情形。因此,預算決策過程可說是所有社會重要議題競爭衝突的場域,而政策制定者與利害關係人間立場的差異與意見的分歧,是可想而知的。在一個民主國家裡,立場的調和與歧見的化解,理應透過黨派相互調整(partisan-mutual-adjustment),換言之,從整體(macro)的角度來看,決策過程是由眾多的參與者透過協商、議價與妥協來進行的。因此,講理固然重要,角力也是政府預算決策過程中的重要戲碼,而各個參與者有不同的角色更是會影響決策的行為與過程。角色理論在這方面提供了我們一些思考的方向與立論的依據。

 在政府預算行為研究中,角色理論可說是一個十分重要的實證理論。其基本立論如下:預算決策過程中的參與者有特定的角色與預期的行為。以美國各州政府為例,各機關首長及其預算幕僚在提出概算需求時,扮演著為機關爭取預算的角色,表現出貪婪的(acquisitive)行為模式;而州長及其預算幕僚在整合各機關需求提出預算建議案的過程中,則扮演守門人的角色,對各機關的概算需求、進行調整刪減,俾維持歲出與歲入間的平衡;至於議員及其助理在審議通過預算撥款案的過程中,由於專業知識不足與時間精力有限,往往只能以州長的預算建議案為藍本,針對其中一小部份(例如攸關其選區選民福祉或黨派利益的預算),依特定立場或利害關係來作為決策的依據,因此,在預算決策過程中,可說是扮演著象徵性的角色(symbolic or dramaturgical role)與區域黨派利益爭取者的雙重角色。從角色理論所描繪的預算行為,我們可以預測預算決策者往往會選擇性地採用資訊,以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之,特定資訊(如績效不彰須刪減預算的評估結果)在預算決策過程中不被特定預算決策者(如機關首長及其預算幕僚)所重視與運用,是不難理解的。

參、結語

 從有政府預算以來,政府預算的決策過程一直就是理與力的結合,而事實上,角力的過程可能大於說理的成份。然而政府施政與預算決策如果只憑政治人物的臆測與角力,而完全沒有參酌客觀精確的資訊與理性的思維討論的話,國家資源的配置必定是混亂失當的。在各國政府普遍面臨財務困難的此時,如何增進預算的理性成分,將有限資源作最有效的配置,一直是有識之士所關心的課題。我國在面對民主轉型的變化與競爭力提升的期許下,如何調整政府政策的優先次序以及提高國家資源運用的效能與效率,亦為當務之急。期待全民能多瞭解與關心政府預算的相關議題,促始有權力的人能講道理,幫助會講理的人發揮影響力,為我國預算決策過程中不可或缺的角力競爭設下一個講理的擂台,讓政府預算決策過程成為理與力的完美結合。

推薦讀物
石素梅,民87年,《美國聯邦政府預算作業之研究》,台北:財團法人孫運璿學術基金會。
李允傑,民88年,《國會與預算》,台北:商鼎。

林華德、李顯峰、徐仁輝,民86年,《財務行政》,台北:國立空大。

徐仁輝,民88年,《當代預算改革的制度性研究》,台北:智勝。

黃世鑫、徐仁輝、張哲琛,民84年,《政府預算》,台北:國立空中大學。

蘇彩足,民85年,《政府預算之研究》,台北:華泰。

蘇彩足,民86年,《政府預算審議制度-理論與實務之探討》,台北:華泰。

Golembiewski, R. T. and Rabin, J. (1997). Ed. Public Budgeting and Finance (4th ed.). New York: Marcel Dekker, Inc.◎

資料來源:周益宏主計工作個人網頁